Trabalho & Educação | v.29 | n.1 | p.55-73 | jan-abr | 2020
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DOI: https://doi.org/10.17648/2238-037X-trabedu-v29n1-20749
https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
1
The path of public policy of education and adult education in Portugal:
advances and discontinuities
CORCETTI, Elisabete
2
LORETO, Maria das Dores Saraiva de
3
RESUMO
A partir dos anos 2000, Portugal desenvolveu esforços no sentido de tornar viável a construção de um
país mais competitivo. Por conta desse objetivo, foi consolidada uma rede nacional de Centros de
Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências que atendeu a mais de 1 milhão de
pessoas e certificou aproximadamente 400.000 adultos. Contudo, entre 2013 e 2014, a participação na
educação e formação de adultos em nível do ensino básico e secundário teve uma grande queda,
constituindo um terço do número registrado em 2000/01. Diante desse cenário, o XXI Governo
Institucional alavancou novos investimentos em educação e formação de jovens inativos e adultos,
instituindo o Programa Qualifica. Portanto, o objetivo deste artigo é verificar as lógicas, os pressupostos
e as crenças no contexto do desenho das políticas públicas de educação e formação de adultos em
Portugal, a partir de 2015. A pesquisa, de natureza qualitativa, baseou-se na proposta transdisciplinar,
que dialoga os princípios epistemológicos dos estudos discursivos críticos com a pedagogia crítica. Os
resultados evidenciaram que o discurso do Programa Qualifica prioriza a continuidade dos estudos em
setores e ambientes formais, em detrimento da valorização de aprendizagens nos setores informais e
não formais, mantendo a finalidade de gestão de recursos humanos, em uma lógica de preparação de
mão de obra, direcionada para as demandas do mercado de trabalho.
Palavras-chave: Aprendizagem ao longo da vida. Educação de adultos. Portugal.
ABSTRACT
Since the 2000s, Portugal has made efforts to make the country more competitive. For this reason, it
was established a national network of Centers for Recognition, Validation and Certification of
Competencies that served more than one million people and certified about 400,000 adults. However,
between 2013 and 2014, there was huge reduction of participation in adult education and training at
elementary and high school levels, representing one third of the number registered in 2000/01. Given
this scenario, the XXI Institutional Government leveraged new investments in education and training of
inactive youth and adults, founding the Qualification Program. Therefore, the aim of this work is to verify
the logics, assumptions and beliefs in the context of the design of public policies for adult education and
training in Portugal from 2015. The qualitative research was based on the transdisciplinary proposal that
discusses the epistemological principles of critical discursive studies with critical pedagogy. The results
showed that the discourse of the Programa Qualifica prioritizes the continuity of studies in formal sectors
and environments, instead of the valuation of learning in the informal and non-formal ones. This
maintains the purpose of human resources management in order to prepare labor to market demands.
1
Este artigo é resultado de uma tese de doutorado que trata da análise de políticas públicas de validação e reconhecimento de
aprendizagens informais e não formais em Portugal e no Brasil. Ele é apoiado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (CAPES), pelo Instituto Federal do Espírito Santo (IFES), pela Universidade Federal de Viçosa (UFV) e pela Fundação de Amparo
à Pesquisa de Minas Gerais (FAPEMIG).
2
Professora, Doutora do Instituto Federal do Espírito Santo. E-mail: elisabetecor@ifes.edu.br
3
Professora, Doutora da Universidade Federal de Viçosa. E-mail: mdora@ufv.br
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Keywords: Lifelong learning. Adult education. Portugal.
INTRODUÇÃO
A partir dos anos 2000, Portugal, assim como os demais países europeus, desenvolveu
esforços no sentido de tornar viável a construção de uma Europa mais competitiva,
baseada em mais e melhores empregos e em níveis mais elevados de coesão social.
Diante disso, esse intuito foi transposto para o Plano Nacional de Emprego e para o
acordo sobre política de emprego, mercado de trabalho, educação e formação, que foi
assinado, em 2001, entre o governo e os parceiros sociais, visando testar e implementar
metodologias de reconhecimento e validação de aprendizagens, alinhadas às
aprendizagens realizadas ao longo da vida, compreendendo as suas dimensões formais,
informais e não formais (LIMA, F., 2012).
Segundo o referido autor, na fase inicial, foi consolidada uma rede nacional de Centros
de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (CRVCC), almejando
uma avaliação do esforço de formação que faltava cumprir para satisfazer o referencial
de conhecimentos requeridos pelos empregos futuros e um incentivo aos adultos para
se inscreverem em ações de formação, tendo em conta a evolução das carreiras e dos
salários.
O Programa Iniciativa Novas Oportunidades, como uma continuidade ampliada da
iniciativa anterior de CRVCCs, envolveu, entre 2007 e 2012, cerca de 10 mil educadores
e certificou aproximadamente 500 mil educandos e formandos adultos. Entretanto,
desde 2011, a política de educação e formação de adultos foi progressivamente encer-
rada por decisão do governo de coligação entre o Partido Social Democrata e o Centro
Democrático e Social, instituindo mais uma vez a descontinuidade das políticas públicas
na área de educação (GUIMARÃES, 2016).
Com o objetivo de ofertar uma alternativa ao programa anterior desativado, foi publicada
nova portaria que regulamentou a criação e a estruturação dos Centros para a
Qualificação e o Ensino Profissional (CQEP). Contudo, esses centros apresentaram fra-
ca complementaridade entre os diferentes percursos de educação e formação,
processos de orientação e encaminhamento deficitários, com ofertas avulsas, além de
promoverem fraco valor agregado do ponto de vista da qualificação e da melhoria da
empregabilidade dos adultos (PORTUGAL, 2016).
Diante desse cenário de desinvestimento, o XXI Governo Institucional, que tomou posse
em 2015, instituiu o Programa Qualifica, com o objetivo de que metade da população
ativa do país conclua o ensino secundário no final de 2020.
Nesse contexto, compreendendo que a concepção de educação permanente é ambígua
e pode atuar tanto como instrumento libertador, como instrumento de dominação
(GELPI, 2009), indaga-se: Quais são as lógicas, os pressupostos e as crenças no con-
texto do desenho das políticas públicas de educação e formação de adultos, em Por-
tugal, particularmente no que se refere às políticas implementadas pelo XXI Governo
Constitucional a partir de 2015? Como a rede nacional de Centros de Validação, Reco-
nhecimento e Certificação de Competências atual difere dos demais programas imple-
mentados entre 2000 e 2015?
O caso de Portugal foi escolhido por que o país é reconhecido como um exemplo de
boas práticas, em nível internacional, de adoção e implementação de método de
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validação de aprendizagens informais e não formais (PIRES, 2010). Dessa forma, a
análise de implementação de políticas de validação e reconhecimento de aprendizagens
informais e não formais, em outro país, poderá possibilitar a ampliação das discussões e
das reflexões relacionadas a essas políticas no Brasil.
Para atender ao questionamento proposto, este trabalho foi organizado em cinco seções.
Após a introdução, informam-se os procedimentos metodológicos da pesquisa. Em
seguida, abordam-se o percurso das políticas de educação e a formação de adultos em
Portugal, a partir de 1999. Na quarta seção, são apresentados e discutidos os resultados
da pesquisa, enquanto na quinta seção apresentam-se as conclusões, bem como as
sugestões para a superação dos obstáculos referentes à educação e formação de
adultos no país.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Este trabalho optou pela pesquisa qualitativa, fazendo uso de pesquisa documental e
baseando-se na proposta transdisciplinar que dialoga os princípios epistemológicos dos
estudos discursivos críticos com a pedagogia crítica.
O propósito da pesquisa foi investigar as lógicas, os pressupostos as crenças do contexto
do Programa Qualifica, particularmente no que se refere às políticas implementadas pelo
XXI Governo Constitucional de Portugal, a partir de 2015, de acordo com a estrutura
analítica para a Análise de Discurso Crítica (ADC) de Chouliaraki e Fairclough (1999),
conforme Quadro 1:
Quadro 1- Arcabouço teórico-metodológico da ADC.
Percepção de um problema social com aspectos semióticos
Identificação de obstáculos para que o problema seja superado:
Análise da conjuntura
Análise da prática particular
Análise de discurso
Investigação da função do problema na prática
Investigação de possíveis modos de ultrapassar os obstáculos
Reflexão sobre a análise
Fonte: Chouliaraki e Fairclough, 1999, p. 60
Assim, a análise partiu da percepção do seguinte problema: os CQEPs apresentaram
fraca complementaridade entre os diferentes percursos de educação e formação,
processos de orientação e encaminhamento deficitários, além de promoverem fraco
valor agregado do ponto de vista da qualificação e da melhoria da empregabilidade dos
adultos.
Em seguida, verificou-se quais são os obstáculos para que o problema seja superado ou
se torne mais visível e quais as características permanentes nas políticas públicas de
educação e formação de adultos que sustentam o problema observado (a rede de
práticas) por meio de três focos de análise correlacionados: análise da conjuntura,
análise da prática particular e análise de discurso (CHOULIARAKI; FAIRCLOUGH,
1999). Por fim, identificou-se maneiras para superar os obstáculos, realizando-se uma
reflexão sobre a análise.
Neste trabalho, os dados foram coletados por meio dos seguintes procedimentos: (a)
seleção do corpus de análise; (b) leitura crítica; e (c) identificação dos trechos mais
relevantes para o objetivo da análise.
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O corpus de análise foi constituído pela “Orientação ao longo da vida nos Centros
Qualifica: guia metodológico”, que é disponibilizado pela ANQEP (Agência Nacional para
a Qualificação e o Ensino Profissional), contendo 63 páginas, que versa sobre os
procedimentos para o reconhecimento, validação e certificação de competências, bem
como a qualificação profissional em Portugal. O guia metodológico foi escolhido por que
representa as diretrizes, os valores, as orientações e os conceitos adotados pelo
Programa Qualifica.
Considerando a concepção tridimensional do discurso de Fairclough (análise do texto,
análise da prática discursiva e análise das práticas sociais), as categorias utilizadas para
a análise linguístico discursiva foram:
Interdiscursividade (Que discursos são articulados no texto e como são
articulados?).
As relações de intertextualidade (Quais vozes e textos são incluídos no material de
análise? Como são atribuídas as vozes no texto? São relatadas direta ou
indiretamente?).
O sistema de transitividade (Quais são os tipos de processos predominantes?
Como os adultos pouco escolarizados são representados?).
A escolha das categorias foi feita a posteriori, pois foi consequência da análise
documental e das questões de pesquisa.
Para a análise do sistema de transitividade do guia metodológico do Programa Qualifica
utilizou-se a gramática sistêmico funcional em língua portuguesa, inspirada na gramática
funcional de Halliday, em língua inglesa. Segundo Halliday (1994), a transitividade
constitui-se na construção do mundo da experiência por meio de um conjunto
gerenciável de tipos de processos. A sentença como processo, portanto, envolve três
componentes: o próprio processo (caracteristicamente realizado pelo verbo da oração),
os participantes do processo (realizados por substantivos e grupos nominais) e as
circunstâncias associadas ao processo (realizadas por advérbios).
Por sua vez, para a análise de operação da ideologia, utilizou-se os modos gerais de
operação da ideologia de Tompson (2011).
AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO E FORMAÇÃO DE ADULTOS EM
PORTUGAL, A PARTIR DE 1999
Na Europa, à semelhança da tendência mundial, a educação de adultos foi muito
influenciada pelas orientações políticas da UNESCO, desde o final da 2ª Guerra Mundial.
Essa influência se tornou bastante evidente, na década de 1970, com a emergência do
Movimento da Educação Permanente (MELO, 2012). No âmbito desse movimento, a
educação permanente foi compreendida como “o conjunto de meios e métodos que
permitem dar a todos a possibilidade de compreender o mundo em evolução e de estar
em condições de poder participar na sua transformação e no progresso universal”
(UNESCO, 1972, p. 44).
Em 1995, a União Europeia publicou o Livro Branco da Educação e Formação –
Aprender Rumo à Sociedade Cognitiva, que marcou o início do discurso político sobre a
importância estratégica da educação para o desenvolvimento econômico da Europa,
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materializando-se, a partir de então, na Perspectiva da Aprendizagem ao Longo da Vida
4
.
A Perspectiva da Aprendizagem ao Longo da Vida foi reforçada em 2000, com a
publicação do Memorando sobre a Aprendizagem ao Longo da Vida (MELO, 2012).
De acordo com Cavaco (2009), a alteração da perspectiva de educação permanente
para a perspectiva da aprendizagem ao longo da vida evidenciou-se por meio de
mudanças de conceitos, pressupostos, orientações e práticas, baseando-se em uma
abordagem de resolução de problemas que se referenciava à competitividade
econômica, ao desemprego e à qualificação profissional, em detrimento da educação
popular, alfabetização e educação de base. Esse discurso se difundiu progressivamente
em nível mundial, por meio da UNESCO e da OCDE, revelando uma mudança de
ideologia e de novas preocupações políticas.
De acordo com Melo (2012), houve uma crescente subordinação dos processos
educativos, sobretudo da educação de adultos, a imperativos do desenvolvimento
econômico, considerando-se essencialmente o seu contributo para a competitividade e
para a empregabilidade, aquém dos valores que constituíram os pilares filosóficos da
Educação Permanente, que tinham como base a compreensão crítica, a autonomia, a
solidariedade e a participação.
A ideia de que se aprende ao longo da vida, em termos de discursos políticos, vem desde
a Revolução Francesa (CANÁRIO, 1999). Contudo, as primeiras iniciativas de
reconhecimento, validação e certificação de competências surgiram entre 1950 e 1970,
nos Estados Unidos e no Canadá, enquadradas em reivindicações sociais, e tinham
como base a tradição educativa humanista. Na Europa, foi apenas na década de 1990
que o reconhecimento, a validação e a certificação de competências passaram a ser
mencionados e valorizados nos documentos da política educativa da União Europeia,
destacando-se como uma política de mobilidade profissional e de inclusão social
(CAVACO, 2009).
Em Portugal, o Programa do XIII Governo Constitucional (1996) contemplou orientações
políticas no campo da educação de adultos, principalmente a educação de base de
adultos e a formação profissional. Entretanto, como salienta Melo (2012), Portugal
caracteriza-se pela ausência de políticas integradas e globais nesse campo.
Em 1999, esse mesmo governo criou a Agência Nacional de Educação e Formação de
Adultos (ANEFA), por meio do Decreto-Lei nº 387/99, de 28 de setembro, após uma
proposta desenvolvida pelo grupo de missão para o desenvolvimento da educação e
formação de adultos e por um grupo de trabalho coordenado pela Universidade do Minho
(FIALHO; FERNANDES, 2014).
Para os autores supracitados, a ANEFA, fundamentada na política europeia e
internacional de educação de adultos e centrada na Perspectiva de Aprendizagem ao
Longo da Vida, pretendia dar respostas adequadas à diversidade de situações e às
populações-alvo prioritárias, principalmente por meio da articulação entre a educação de
base e a formação profissional, do reconhecimento, da validação e da certificação de
competências, do ensino a distância e da adequação aos processos de aprendizagem
de cada pessoa. Na visão de Melo (2012), do ponto de vista político, a ANEFA associou
4
Toda a atividade de aprendizagem empreendida ao longo da vida e em várias dimensões da vida, com o
objetivo de desenvolver conhecimentos, capacidades, competências e qualificações numa perspectiva
pessoal, social e profissional (CEDEFOP, 2008).
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essas medidas à perspectiva da Aprendizagem ao Longo da Vida, entendidas como ins-
trumentos fundamentais para o combate ao desemprego e à exclusão social.
Essa agência produziu os referenciais de competências-chave para a educação e
formação de adultos, estabeleceu protocolos e contratos-programa com diversas
entidades para estruturar uma rede de centros de reconhecimento, validação e
certificação de competências, criou cursos de Educação e Formação de Adultos (EFA),
concebeu e lançou ações s@ber + e realizou concursos nacionais de boas práticas, com
o objetivo de evidenciar práticas inovadoras no campo da educação e da formação
(FIALHO; FERNANDES, 2014).
Em 2001, na fase inicial dos CRVCCs, foram criados seis centros, e a ANEFA
implementou um sistema nacional de acreditação de entidades promotoras de
Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC), atribuindo a essas
estruturas a tarefa de reconhecer, validar e certificar competências desenvolvidas ao
longo da vida, a adultos com idade superior a 18 anos e escolaridade inferior ao 9o ano
(LIMA, F., 2012).
Segundo Fialho e Fernandes (2014), em 2002, a ANEFA foi extinta, e suas atribuições
foram transferidas para a Direção-Geral de Formação Vocacional (DGFV), por meio do
Decreto-Lei no 208/2002, de 17 de outubro, que passou a desempenhar funções de nível
pedagógico e didático no campo da política de educação de adultos, a cargo do
Ministério da Educação. Em 2006, a DGFV foi extinta e substituída pela Agência
Nacional para a Qualificação, Instituto Público (ANQ, IP), que tinha como objetivo
coordenar a execução das políticas de educação e formação profissional de jovens e
adultos e garantir o desenvolvimento e a gestão do sistema de reconhecimento, valida-
ção e certificação de competências.
No final de 2005, o território nacional de Portugal estava coberto por 98 CRVCC. No
entanto, a partir do mesmo ano, a Iniciativa Novas Oportunidades veio dar uma nova
projeção e investimento ao processo de RVCC, com o objetivo de aumentar a
qualificação do público adulto. Assim, em 2007, por meio da Portaria no 86/2007, de 12
de janeiro, os CRVCC transformam-se em Centros Novas Oportunidades (CNO), tendo
como missão a certificação de adultos, que poderia resultar em um encaminhamento
para uma modalidade de educação e formação, com a possibilidade de desenvolver
processos de reconhecimento de competências em nível básico, secundário e
profissionais (LIMA, F., 2012).
Para Cavaco (2009), as políticas e práticas de reconhecimento de competências, em
Portugal, basearam-se em dois pressupostos, à semelhança do que acontecia em outros
países: as pessoas aprendem por meio da experiência e a legitimação social dessas
aprendizagens é um direito fundamental.
Conforme Fialho e Fernandes (2014), o processo recorria a metodologias de balanço de
competências e da abordagem biográfica (histórias de vida), de forma a evidenciar as
aprendizagens informais
5
e não formais
6
,
e à construção de um portfólio reflexivo de
5
– Aprendizagem resultante das atividades da vida quotidiana relacionadas com
o trabalho, a família ou o lazer; não se trata de uma aprendizagem organizada ou estruturada; a
aprendizagem informal possui um caráter não intencional por parte do aprendente (CEDEFOP, 2008).
6
– Aprendizagem integrada em atividades planificadas que não são expli-
citamente designadas como atividades de aprendizagem (em termos de objetivos, duração ou recursos); a
aprendizagem não formal é intencional por parte do aprendente (CEDEFOP, 2008).
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aprendizagem (PRA). Além disso, como pontua Cavaco (2009), o reconhecimento, a
validação e a certificação de competências apoiam-se em um conjunto de informações
recolhidas com base nas evidências, nos exercícios de demonstração, nos instrumentos
de mediação e nas situações problemas.
O balanço de competências, que teve influência do modelo francês, é uma metodologia
que se baseia em três fases. Na fase preliminar, o indivíduo é informado sobre o
processo e realiza-se a formalização de um contrato. Na fase de investigação, realiza-se
a análise do percurso do adulto, em nível pessoal, social e profissional. Finaliza-se com
a construção de uma carteira de competências, seguida de um plano de ação, projeto
profissional e/ou formativo e síntese de todo o processo (RODRIGUES; LOUREIRO,
2016).
A metodologia agrega três tempos: passado, ao identificar os saberes acumulados;
presente, quando o adulto fala de suas motivações; e futuro, quando o indivíduo formula
o projeto profissional e/ou formativo (CAVACO, 2009). Assim, o balanço de
competências permite não apenas a análise das competências dos adultos, como
também as aptidões e motivações, o que favorece a definição de um projeto para o futuro
(COSTA, 2005).
Na visão de Lima F. (2012), o processo de reconhecimento, validação e certificação de
competências nos CNOs seguia as seguintes etapas: acolhimento do adulto,
diagnóstico, encaminhamento dos adultos, reconhecimento de competências (balanço
de competências e a construção de um portfólio reflexivo de aprendizagens), validação
de competências e desenvolvimento de um plano pessoal, com uma formação
complementar de duração máxima de 50 horas, que poderia ocorrer em qualquer fase
do processo. Esse processo de reconhecimento de competências foi associado à
progressão de estudos no sistema formal, às questões de acesso ao mercado de
trabalho e à formação profissional, ainda que os pressupostos e as metodologias desse
processo se apoiassem em uma perspectiva humanista, centrada na valorização da
pessoa, como exposto por Cavaco (2009).
Diante das contradições entre os pressupostos metodológicos e os objetivos da política,
os dispositivos indicados pelos documentos orientadores para o reconhecimento, a
validação e a certificação de competências foram adaptados às finalidades e ao fun-
cionamento do processo pelos agentes implementadores. Dessa forma, as equipes dos
CNOs, por meio de sua margem de autonomia, orientavam as metodologias e os méto-
dos em uma perspectiva de valorização da pessoa e da emancipação, em detrimento
da lógica de preparação de mão de obra, orientada para as exigências do mercado de
trabalho (CAVACO, 2009).
De acordo com Nico (2011), mais de 1 milhão de pessoas se inscreveram nos CNOs,
sendo certificados mais de 400.000 adultos nos níveis de ensino básico e secundário.
Os resultados gerais da atuação dos CRVCCs apontaram efeitos na autoestima, no
autoconhecimento, na autorrealização pessoal e profissional e na maior motivação para
continuar a aprender, registrando-se, simultaneamente, pouca progressão na carreira
profissional, na inserção no mercado de trabalho, no aumento de salário e na mudança
de emprego.
Francisco Lima (2012), ao realizar uma pesquisa sobre o impacto do RVCC no mercado
de trabalho, constatou que ele melhorou a empregabilidade dos participantes inscritos
em RVCCs profissionais, para os homens, ou quando os RVCCs escolares vieram
complementados com formações modulares certificadas (FMC). Contudo, as
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estimativas da pesquisa revelaram que, na maioria dos casos, o RVCC não melhorou a
remuneração dos participantes desses processos de certificação.
Como apontam Barros e Belando-Montoro (2013), por consequência da instalação de
um novo governo, a rede nacional dos 456 CNOs foi, a partir de 2012, progressivamente
encerrada, surgindo uma nova portaria (no 135-A/2013, de 28 de março), publicada no
âmbito do XIX Governo Constitucional, que regulamentou a criação e a estrutura de
organização e funcionamento dos Centros para a Qualificação e o Ensino Profissional
(CQEP). Esse governo também substituiu a ANQ pela Agência Nacional para a
Qualificação e o Ensino Profissional (ANQEP).
Entre 2012 e 2014, deu-se um expressivo desinvestimento na política pública de
educação e formação de adultos. A ANQEP apresentou uma nova rede de 214 Centros
para a Qualificação e o Ensino Profissional (CQEP), após a extinção dos 456 CNOs. As
ações de formação realizaram-se por meio do modelo “medida vida ativa”, pelo qual os
adultos eram encaminhados para cursos de qualificação, que eram obrigatórios aos
desempregados beneficiários de prestações sociais (RODRIGUES; LOUREIRO, 2016).
Segundo Vasconcelos (2015), os CQEPs podiam ser criados em agrupamentos de
escolas ou em escolas públicas não agrupadas de ensino básico e secundário, em
centros de gestão direta ou participada da rede do IEPP e em entidades não
enquadradas, atentas às necessidades locais ou regionais. Os CQEPs deveriam ainda
possibilitar acesso não discriminatório, em especial às pessoas e aos grupos em risco
de exclusão. Todavia, nesse período, a oferta de Cursos de Educação Adultos diminuiu
significativamente, o processo RVCC foi escolarizado, com a introdução de um exame,
e não foram assegurados os meios humanos e financeiros para o funcionamento dos
centros.
Diante desse cenário de desinvestimento, o XXI Governo Institucional, que tomou posse
em 2015, alavancou novos investimentos em educação e formação de jovens inativos e
adultos, por meio do Programa Qualifica. Segundo Portugal (2017), o Programa Qualifica
apoia-se em diversos atores, como o Ministério da Educação, o Ministério do Trabalho,
Solidariedade e Segurança Social e o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino
Superior, que tutelam a ANQEP, I. P. A ANQEP tem a missão de coordenar a execução
das políticas de educação e formação profissional de jovens e adultos e assegurar o
desenvolvimento e gestão do sistema de reconhecimento, validação e certificação de
competências. Assim, a autorização de criação, gestão do funcionamento e
acompanhamento dos Centros Qualifica é da competência do conselho diretivo da
ANQEP, I. P.
Os Centros Qualifica podem ser criados por entidades públicas e privadas, como escolas
ou escolas públicas não agrupadas de ensinos básico e secundário, centros de formação
profissional de gestão direta ou participada da rede do Instituto do Emprego e da
Formação Profissional, I. P. (IEFP, I.P.), bem como por empresas e associações ou
outras entidades que fazem parte da rede pública contratualizada há, pelo menos, cinco
anos (PORTUGAL, 2017).
A criação dos Centros Qualifica é feita por meio de candidatura e prevê a possibilidade
de centros anteriores para a qualificação e o ensino profissional se estabelecerem como
Centros Qualifica, sem que seja necessária uma candidatura. Nesse caso, há um prazo
para fazer ajustes no plano estratégico de intervenção e nas adaptações da avaliação
dos processos de reconhecimento, validação e certificação de competência
(PORTUGAL, 2017).
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Conforme Portugal (2017), a autorização de criação e funcionamento dos Centros
Qualifica é concedida por um período de três anos, podendo ser renovada por igual
período. O acompanhamento e a avaliação do centro são de responsabilidade da
ANQEP. Para isso, os Centros Qualifica deverão realizar anualmente uma avaliação de
suas atividades no ano anterior, de acordo com o plano estratégico de intervenção, e
enviá-la para a ANQEP. Os Centros Qualifica podem ser extintos mediante requerimento
da própria entidade promotora ou a ANQEP pode determinar a sua extinção com base
no descumprimento grave das obrigações, ou devido à ineficiência ou ineficácia das
atividades do centro.
ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Para atingir o objetivo de atender e qualificar 600 mil pessoas, até 2020, foi criada uma
nova rede de centros, que tem como base uma proposta metodológica que engloba um
conjunto de orientações que deverão facilitar o trabalho dos técnicos de orientação,
reconhecimento e validação de competências.
A responsabilidade pela produção do guia metodológico analisado foi da ANQEP, e ele
se encontra disponibilizado no site da agência, para consulta. O guia é elaborado com
base no perfil do público que irá consultá-lo, que são aqueles que planejam,
implementam e avaliam atividades que tenham como objetivo o desenvolvimento de
competências ou de gestão de carreira, especialmente educadores, professores, for-
madores, profissionais de orientação e empregadores.
O discurso político do guia pode ser interpretado como rearticulação harmônica de outros
enunciados, reunindo os discursos da Estratégia Europa 2020, que recomenda a
implementação de políticas articuladas entre os setores da educação e formação de
adultos e o mercado de trabalho, tendo em vista a competitividade; os discursos do
Comunicado de Bruges, que defende que os sistemas europeus de educação e
formação profissional deverão ser mais atrativos e orientados para a carreira; e os
discursos associados ao Referencial de Orientação ao Longo da Vida, que engloba um
conjunto de orientações para desenhar e implementar as atividades de orientação ou de
gestão da carreira dos cidadãos.
Eles também se articulam com o referencial australiano Blueprint for Career
Development, inspirado em taxonomias de aprendizagem de Bloom. Esse instrumento
tem a finalidade de auxiliar a identificação e a declaração dos objetivos ligados ao
desenvolvimento cognitivo, que engloba a aquisição do conhecimento, as competências
e as atitudes.
As vozes das instituições estão direta e indiretamente relacionadas no texto, re-
presentando aspectos de seu contexto e seu significado ideacional. Verifica-se que as
prioridades políticas para a educação e formação de adultos, em Portugal, provêm de
premissas econômicas e financeiras, que acompanham as orientações estratégicas da
União Europeia de cumprimento de resultados predefinidos e metas provisórias prefixa-
das em um cenário de desemprego estrutural (BARROS; BELANDO-MONTORO,
2013).
Logo, os discursos oficiais atribuem à aprendizagem ao longo da vida um papel central,
tendo como lógica a formação do capital humano como janela competitiva (LIMA, 2015),
conforme evidenciado no excerto 1:
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1. Mais do que apoiar a escolha de um determinado percurso de qualificação ou
percurso profissional, hoje em dia espera-se que as atividades de orientação
preparem os cidadãos de diferentes idades e em diversas situações para serem
capazes de enfrentar os desafios do mercado de trabalho, antecipando e gerindo
as diversas transições que vão realizar. Em suma, espera-se que estas atividades
capacitem os cidadãos para a gestão eficaz das suas carreiras e para a construção
de projetos de vida, facilitando várias transições: entre escola e mercado de
trabalho, o retorno ao sistema de ensino ou de formação, a transição entre
emprego e desemprego, entre diferentes empregos e entre emprego e
aposentação (PORTUGAL, 2017, p.3).
Por meio do processo mental cognitivo “espera-se”, nota-se que o enfrentamento dos
desafios do mercado de trabalho deve ser por intermédio da orientação vocacional e da
capacitação profissional, que têm ótica gerencial-tecnicista, como se observa no
processo mental cognitivo “antecipando” e no processo material “gerindo”.
Assim, a orientação e a formação são consideradas decisivas, tal como a competência
para competir, destacando e valorizando a formação para o trabalho. Logo, segundo
Lima (2015), a hegemonia da formação profissional encontra-se sob a nova designação
de educação e formação vocacional.
Definição do problema e os objetivos descritos para a política
O XXI Governo Constitucional defende, por meio da Portaria nº 232/2016, de 29 de
agosto, que a baixa participação de adultos em atividades de educação e formação no
nível do ensino básico e secundário, entre 2013 e 2014, deve-se, em grande parte, ao
desinvestimento realizado nos Centros para a Qualificação e o Ensino Profissional
(CQEPs), que substituíram os Centros Novas Oportunidades (CNOs).
Segundo a mesma portaria, os CQEPs apresentaram lacunas de cobertura territorial,
que resultaram em uma fraca complementaridade entre os diferentes percursos de
educação e formação e em processos de orientação e encaminhamento deficitários,
com ofertas avulsas, além do fraco valor agregado do ponto de vista da qualificação e da
melhoria da empregabilidade dos adultos.
Para tanto, os investimentos em educação e formação de jovens inativos e adultos são
justificados, no XXI Governo, segundo o pressuposto apresentado no excerto 2:
2. No caso do nosso país, a população é caracterizada por uma estrutura de qualificações
significativamente baixa, tendo-se assistido, nos últimos anos, à mobilização de organismos
e instituições nacionais no sentido de incentivar cidadãos com baixos níveis de qualificação
escolar e profissional a procurar oportunidades de aprendizagem, qualificação e certificação,
com vista à superação dos défices de escolarização e de formação. Consequentemente, a
qualificação dos jovens inativos e dos adultos constitui uma prioridade estratégica do país,
implicando uma ação integrada e coordenada entre as diferentes entidades que
operacionalizam o sistema de ensino e formação e fazem parte do Sistema Nacional de
Qualificações, visando promover uma capacitação individual dos indivíduos que acompanhe
de perto as dinâmicas da empregabilidade nos diferentes territórios (PORTUGAL, 2017,
p.4).
A baixa qualificação da população portuguesa é o problema a ser resolvido pela política,
como se verifica no excerto 2, por meio do processo relacional intensivo atributivo “é
caracterizada”, sendo o portador “a população” e o atributo “qualificações sig-
nificativamente baixas”. Portanto, a solução apontada pelo XXI Governo de Portugal para
a baixa escolaridade e o baixo preparo profissional seria a qualificação e a capacitação,
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conforme é evidenciado pelo processo relacional identificativo “constitui”, sendo o
identificado “a qualificação dos jovens inativos e dos adultos” e o identificador “uma
prioridade estratégica do país”.
Por consequência dessa percepção, o Programa Qualifica tem como objetivo a
promoção de capacitação individual de jovens inativos e adultos que possuem baixos
níveis de qualificação escolar e profissional, assim como o reconhecimento, a validação
e a certificação de competências, visando à articulação entre os setores de educação e
formação e o mercado de trabalho, como pode ser percebido no processo material “vi-
sando promover”, nos quais os atores são “as diferentes entidades que operacionalizam
o sistema de ensino e formação e fazem parte do Sistema Nacional de Qualificações”,
sendo a meta “a capacitação individual” e o beneficiário “os indivíduos”.
Contudo, a responsabilidade pelas escolhas e decisões tomadas é dos cidadãos, como
evidenciado no excerto 3, por meio do processo mental transitivo transformativo
“constroem”, sendo os atores “as pessoas”, a meta “os seus próprios percursos de vida”
e os escopos-entidade são as “escolhas já assumidas” e as “decisões tomadas”:
3. As pessoas constroem os seus próprios percursos de vida, comprometendo-se com
escolhas já assumidas, decisões já tomadas, sabendo que essas opções são da sua
responsabilidade, embora não sejam imutáveis, nem absolutas, nem determinantes para o
resto das suas vidas [...]. Um dos objetivos do desenvolvimento vocacional é mobilizar os
cidadãos para a aprendizagem ao longo da vida e para a inserção no mercado de trabalho,
para que sejam capazes de manter o emprego ou mudar de atividade profissional, tendo em
vista a melhoria das suas condições de vida ou de progressão na carreira (PORTUGAL,
2017, p. 43).
Percebe-se que a lógica da superação do déficit de escolarização e de formação da
população portuguesa mantém como premissa a valorização da aprendizagem ao longo
da vida e se alinha ao discurso da União Europeia, que tem como pressupostos que as
pessoas pouco qualificadas têm à sua disposição menos oportunidades de emprego e
que as competências abrem caminho para a empregabilidade e a prosperidade (UNIÃO
EUROPEIA, 2016). Isso é evidenciado no excerto 3, por meio do processo material
transformativo “mobilizar”, sendo o ator o “desenvolvimento vocacional”, os beneficiários
“os cidadãos” e as metas o “emprego”, a “mudança da atividade profissional”, a “melhoria
das suas condições de vida” e a “progressão na carreira”.
Ao manter os mesmos pressupostos da União Europeia, a política de educação e
formação de adultos de Portugal ignora os complexos contextos que permeiam a educa-
ção, o trabalho e o mercado laboral. Segundo Gelpi (2009), essas políticas afetam os
desempregados e desconsideram as políticas financeiras, econômicas e trabalhistas
que geram o desemprego em médio e longo prazos, uma vez que as estatísticas
referentes à evolução do desemprego, na Europa, demonstram que a elevação geral do
nível de qualificações não contribui significativamente para o aumento da oferta global
do volume de emprego.
As pesquisas europeias nas áreas sociais também apontaram a inexistência de relação
de linearidade entre as oportunidades educativas e as oportunidades sociais e entre a
democratização do ensino e a mobilidade social (CANÁRIO, 2005).
Em Portugal, as estatísticas de desemprego da população ativa demonstram que, em
2002, a taxa de desemprego era de 5%, contra uma taxa de 11,1%, em 2016. A taxa de
desemprego entre a população de 25 a 54 anos era de 4,5%, em 2002, contra 10%, em
2016 (INE, PORDATA, 2017). Assim, mesmo que Portugal tenha registrado, na última
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década e meia (2002 a 2016), progressos significativos no número de pessoas que
continuaram os estudos após o secundário (34,6% em 2016, contra 12,9% em 2002), o
desemprego ampliou-se (EUROSTAT, 2017).
Por sua vez, as taxas de desemprego, por nível de escolaridade, demonstram que, em
2002, 5,2% da população com nível básico, 5,4% da população com nível secundário e
4,9% da população com nível superior estavam desempregadas, contra as taxas de
desemprego, em 2016, de 11,8% da população com nível básico, 12% da população
com nível secundário e 8,4% da população com nível superior (INE, PORDATA, 2017).
Apesar de as estatísticas demonstrarem uma relação positiva entre os prêmios salariais
e os níveis de escolaridade, com aumento dos prêmios salariais nos níveis básicos,
secundários e pós-secundários, de 2011 a 2016 houve um decréscimo generalizado
dos prêmios salariais no ensino superior, situando-se até abaixo do que tinha sido ob-
servado em 2007, o que pode estar associado ao forte acréscimo no número de pessoas
que complementaram o ensino superior em Portugal, nos últimos anos (OLIVEIRA et al.,
2017).
Esses dados evidenciam que, mesmo que a taxa de desemprego seja menor na
população com nível superior, a maior escolaridade da população não resolve o grave
problema social do desemprego e não garante, de forma linear, a mobilidade social.
Assim, como destaca Gelpi (2009), o pressuposto que os sistemas de educação e a
formação flexível podem aumentar a ocupação é anunciado, porém não é demonstrado
nas estatísticas.
Populações-alvo
Os grupos-alvo do Programa Qualifica são os adultos, com idade igual ou superior a 18
anos, que tencionam continuar seu percurso de qualificação profissional, e os jovens,
entre 15 e 29 anos, que estão fora da escola e que não estão inseridos no mercado de
trabalho, conforme o excerto 4:
4. Assim, face aos últimos dados relativos à qualificação da população portuguesa e à taxa
de empregabilidade da população ativa, é prioritário que os Centros Qualifica mobilizem todo
o tipo de estratégias que permitam “captar” públicos diferenciados que necessitem melhorar
as suas qualificações, nomeadamente completar percursos de educação ou formação, ou
que vivam em situação de vulnerabilidade (por exemplo, desempregados, reclusos,
emigrantes, pessoas portadoras de deficiência ou incapacidade). Para estes, a obtenção de
uma qualificação poderá se revestir de um passaporte que possa transformar o seu futuro
(PORTUGAL, 2017, p. 12).
A política, pressupondo que a qualificação poderá proporcionar uma melhoria nas
condições de vida, destina-se às pessoas que necessitam de complementação na
educação ou de formação e aos desempregados, reclusos, imigrantes e portadores de
necessidades especiais, como se percebe no excerto 4, por meio do processo material
transitivo transformativo “captar”, nos quais os atores são “os Centros Qualifica”, a meta
é a “complementação na educação ou formação” e os beneficiários são os “públicos
diferenciados que necessitem de melhorar as suas qualificações”.
Por sua vez, o governo atribui ao público-alvo características nem sempre positivas,
representando-os como desistentes, pouco qualificados, pouco motivados e incapazes
de gerirem suas vidas e carreiras, como se evidencia no excerto 5, por meio dos
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processos relacionais intensivos “ser” e “estar”, sendo os atributos “malsucedidos” e “os
que desistem do seu futuro”:
5. Muitos dos nossos jovens e adultos não são bem-sucedidos, nem a nível dos estudos
nem na empregabilidade ou carreira profissional. Estão nesta categoria os que “desistem”
do seu futuro, tais como os que estão abrangidos pelo Plano Nacional da Implementação
da Garantia Jovem. Assim, é importante fomentar a construção de significado e de sentido
para a vida, ajudando as pessoas a refletirem sobre si próprias e a envolverem-se nas
decisões que tomam, para que os percursos efetuados e a realizar façam sentido
(PORTUGAL, 2017, p. 33).
Os jovens e adultos classificados como malsucedidos e considerados impotentes,
deverão ser tutelados pelo Estado, como se observa no mesmo excerto, por meio dos
processos materiais “fomentar” e “ajudar”, sendo as metas a “construção de significado”,
o “sentido para a vida” e as “decisões que tomam”. Aqui, as circunstâncias associam-se
ao processo, referindo-se a causa (para quê?) “… para que os percursos efetuados e a
serem realizados façam sentido”.
Assim, é nesse contexto que em Portugal, ao longo das últimas quatro décadas, os
adultos com baixos níveis de escolaridade, os desempregados de longa duração e os
trabalhadores considerados pouco qualificados vêm sendo representados como
indivíduos incapazes, que apresentam déficit e lapsos, portanto carecem de habilitações
(LIMA, L. C., 2012).
Illich (1985) corrobora essa perspectiva, ao comentar que os pobres sempre foram
considerados socialmente impotentes e que a sucessiva confiança nos cuidados
institucionais acrescenta uma nova dimensão à sua impotência, que é caracterizada
como impotência psicológica e incapacidade de se defender.
Agentes de implementação
A equipe de cada Centro Qualifica é constituída pelo coordenador, pelos técnicos de
orientação, reconhecimento e validação de competências, pelos formadores ou
professores de diferentes núcleos de competências-chave e de diferentes áreas de
educação e formação e pelo técnico administrativo.
O coordenador assegura a representação institucional do centro e garante o seu regular
funcionamento em nível da gestão estratégica. Os técnicos de orientação, reco-
nhecimento e validação de competências (ORVC) são responsáveis pelas etapas de
acolhimento, diagnóstico, informação e orientação e encaminhamento e pela condução
dos processos de reconhecimento, validação e certificação de competências.
Os formadores ou professores participam do processo de reconhecimento, validação e
certificação de competência escolar, profissional ou de dupla certificação, por meio da
aplicação de instrumentos de reconhecimento e validação de competências. Além disso,
identificam, organizam e desenvolvem ações complementares de educação e formação.
O técnico administrativo acolhe e apoia os candidatos, no plano administrativo-financeiro
e nas atividades do centro, por meio do registro dessa atividade no Sistema de
Informação e Gestão da Oferta Educativa e Formativa (SIGO).
Por sua vez, os candidatos têm a obrigatoriedade de participar das etapas de intervenção
(Figura 6), que deverão ocorrer entre 1 (quatro horas no mínimo) e 16 (34 horas no
máximo) sessões.
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Após os processos de diagnóstico e orientação, o candidato deverá decidir qual a
modalidade de qualificação será mais adequada. Dessa forma, caso a conclusão de
encaminhamento resulte na realização de um processo de RVCC, o candidato deverá
permanecer no centro, a fim de efetivar as etapas de reconhecimento e validação de
competências, formação complementar (mínimo de 50 horas) e certificação de compe-
tências.
- Etapas de Intervenção da Qualificação
Portugal (2017).
O processo de RVCC ocorre entre 6 e 12 meses; os programas de formação em
competências básicas (leitura, escrita, cálculo e uso de tecnologias) têm duração entre
150 e 300 horas; e os cursos de educação e formação de adultos variam entre 440 e
2.045 horas, dependendo das habilitações mínimas de acesso e do percurso formativo
escolhido.
Nota-se que tem sido dada maior ênfase aos discursos relacionados à qualificação e à
capacitação de jovens e adultos inativos, existindo uma lógica de complementaridade
entre reconhecimento, validação e certificação de competências e formação profissional,
como se percebe no excerto 6, por meio do processo relacional possessivo “ter”:
6. Assim, e independentemente de a intervenção destas estruturas ser transversal (como
em qualquer outro contexto, seja escolar ou no serviço público de emprego) e ter como
objetivo imediato o encaminhamento para uma qualificação, a finalidade de um prestador de
serviços de orientação é sempre o de mobilizar os cidadãos para a aprendizagem ao longo
da vida e capacitá-los para responderem aos desafios da construção da carreira ao longo
da sua vida (PORTUGAL, 2017, p. 10).
Evidencia-se também, por meio dos processos materiais “mobilizar” e “capacitar”, que a
finalidade dos prestadores de serviços do Centro Qualifica é sempre motivar os cidadãos
para qualificação continuada. Logo, a política mantém a finalidade de gestão de recursos
humanos em uma lógica de preparação de mão de obra, direcionada para as demandas
do mercado de trabalho.
Nesse sentido, como aponta Canário (2005), a ordem do discurso do Programa Qualifica
opera por meio da escolarização. A escola, a partir do século XIX, passou por um
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processo de naturalização, funcionando como uma fábrica de cidadãos e
desempenhando um papel primordial na integração social e na preparação dos
indivíduos na divisão social do trabalho.
Segundo Lima (2015), a perspectiva da Aprendizagem ao Longo da Vida assumiu, no
país, um papel central nas orientações políticas, com um discurso marcado pelo combate
ao desemprego estrutural, que valoriza termos como competências, produtividade,
mobilidade, flexibilidade, qualificações, habilidades, formação profissional para a
empregabilidade e empreendedorismo.
Entretanto, a aprendizagem ao longo da vida pode tornar-se um sinônimo de “escola
perpétua”, fundamentada na perspectiva do trabalho, em uma lógica que afirma que
quanto mais longa a escolaridade, melhores os resultados (ILLICH, 1985), em detrimento
do desenvolvimento e bem-estar pessoal, da adesão a valores éticos, do proveito
cultural, da expressão estética, da consciência cívica e da cidadania ativa, conforme
pontua Melo (2012).
Instrumentos
Segundo a tipologia de Salamon (2002), o principal instrumento utilizado para a
execução do Programa Qualifica é a assistência financeira, por meio de parceria. Nesse
caso, o governo transfere recursos para uma organização pública ou privada, para apoiar
as atividades do sistema de educação e formação de adultos e do sistema de reconheci-
mento, validação e certificação de competências.
Para cumprir os objetivos do programa, os processos de intervenção e orientação dos
Centros Qualifica realizam-se por meio da utilização das seguintes ferramentas:
Passaporte Qualifica (PQ), Portfólio de Desenvolvimento Vocacional (PDV), Projeto
Individual de Carreira (PIC) e Plano Individual de Encaminhamento (PIE).
O Passaporte Qualifica é uma ferramenta tecnológica de orientação para percursos de
educação e formação, que permite simular percursos possíveis ou organizar outros,
efetuados ou a efetuar, em função das qualificações que o candidato pode obter e da
progressão escolar e profissional que pode alcançar.
O Portfólio de Desenvolvimento Vocacional é uma compilação de documentos e
resultados de atividades de diagnóstico e orientação, elaborado pelo candidato, com
apoio do técnico de ORVC. Por sua vez, os candidatos encaminhados para um processo
de reconhecimento, validação e certificação de competências constroem o seu PDV, a
ser considerado na elaboração do portfólio desenvolvido no processo de RVCC.
O Portfólio de Desenvolvimento Vocacional integra a documentação comprovativa dos
aspectos/características inerentes ao autoconhecimento do candidato, como interesses,
expectativas, motivações e aptidões, informações relacionadas ao seu percurso de
educação e formação, ao percurso profissional, à ocupação e aos tempos livres, às
competências, etc. A construção do portfólio utiliza diferentes metodologias, sendo as
mais utilizadas a técnica da entrevista, a abordagem autobiográfica e o balanço de com-
petências.
O Projeto Individual de Carreira é um documento de apoio à tomada de decisão sobre
a(s) resposta(s) de educação e formação mais adequadas ao perfil do candidato. Ele
versa sobre a definição de um projeto de qualificação e/ou atividade profissional e sobre
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escolhas (por exemplo, formas de concretizar o projeto, planos alternativos e cro-
nogramas). O PIC integra o PDV e deverá ser estruturado na fase do diagnóstico e re-
gistrado no sistema SIGO.
O Plano Individual de Encaminhamento é emitido quando resulta em uma oferta de
educação e formação externa ao centro, na fase de encaminhamento, tendo como base
o Plano Individual de Carreira.
Logo, busca-se manter os adultos inativos em contextos de educação e formação,
imperando as lógicas de responsabilidade individual diante da obtenção de novas
competências (MELO, 2012; BARROS; BELANDO-MONTORO, 2013), como evidencia
o excerto 7:
7. Todo o processo de orientação tem como finalidade ajudar a criar ou a desenvolver modos
específicos de estabelecer correspondências entre as suas competências e experiências de
vida e atividades de estudo e de trabalho. Incluem-se aqui, entre outros, o portfólio e o
balanço de competências que ajudam as pessoas no processo de tomada de decisão e a
moverem-se para o futuro, de um modo mais esclarecido e confiante (PORTUGAL, 2017,
p. 33).
As ferramentas utilizadas pelo Programa Qualifica estão estreitamente relacionadas ao
prolongamento da escolaridade e à formação para o trabalho, em uma conotação
redutora, utilitarista e tecnocrática, como se evidencia nos processos materiais criativos
“ajudar a criar” e “desenvolver”, em que a meta é “modos específicos".
Assim, as práticas de harmonização e coordenação entre competências, estudo e
trabalho dão frequentemente lugar a processos de uniformização e estandardização,
que operam por meio de dispositivos que impõem modalidades de avaliação e monitora-
mento, em um permanente processo de constituição do indivíduo, como recurso humano
útil (LIMA, 2015).
Nesse contexto, como ressalta Gelpi (2009), os investimentos na educação e formação
de adultos podem não atuar como instrumentos de discriminação positiva, mas, sim,
como uma estratégia para estimular a adaptação, o alto desempenho e a competição
por parte da população adulta.
CONCLUSÕES
Na análise da conjuntura em que o discurso das políticas públicas de formação e
educação de adultos em Portugal se dá, destaca-se o relacionamento do discurso com
os processos de escolarização, de formação profissional e de empregabilidade, o que
permite concluir que as políticas públicas de formação e educação de adultos, no país, a
partir de 1999, tiveram avanços e descontinuidades. Os avanços foram no sentido de
valorizar as aprendizagens informais e não formais de quase 500 mil cidadãos portugue-
ses, por meio da criação da Rede Nacional dos Centros de Reconhecimento, Validação
e Certificação de Competências. Também houve avanços significativos na taxa de
participação da população portuguesa em atividades de aprendizagem ao longo da vida,
com destaque para a educação não formal.
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Entretanto, as políticas de educação e formação de adultos caracterizam-se mais como
políticas de governo do que políticas de Estado
7
, concentrando seus esforços em
programas temporários, com financiamentos de curto prazo, extintos e reeditados a cada
novo governo eleito, com metas de curta duração, atreladas às diretrizes e aos pressu-
postos da Comissão Europeia.
Conforme Lima (2015), busca-se preservar o papel do Estado na promoção de
estratégias educativas de regulação e avaliação, de programas de formação continuada
e de aprendizagem permanente, especialmente por meio de parcerias e convênios com
os setores econômicos e com organizações da sociedade civil, centrando os esforços na
qualificação profissional e secundarizando a formulação de políticas públicas de educa-
ção de adultos, de longo prazo, que também englobem a educação cultural e cidadã.
Assim, o Programa Qualifica pouco difere dos programas anteriormente implementados
em Portugal.
O discurso do Programa Qualifica mantém e valoriza a escolarização como prática
social. Assim, a continuidade dos estudos em setores e ambientes formais, em detri-
mento da valorização de aprendizagens nos setores informal e não formal, tem efeitos
ideológicos, na medida em que mantém as hierarquias existentes entre as
aprendizagens formais, informais e não formais, operando mais como um sistema de
crédito para fins de qualificação e atualização profissional. Aqui, a ideologia opera por
meio da naturalização, outorgando à escola um caráter inevitável, natural e
transformador.
Por sua vez, as representações dos adultos pouco escolarizados, no discurso, auxiliaram
na definição de condições que favoreceram propostas que enfatizam a necessidade de
maior qualificação formal e profissional dessa população-alvo, haja vista que são
representados como desistentes, pouco qualificados, pouco motivados e incapazes de
gerir suas vidas e carreiras. Logo, a análise da construção social dos adultos pouco
escolarizados, no Programa Qualifica, ajuda a compreender como o seu desenho reedita
a cultura predominante da escolarização, conduzindo a uma reprodução de valores arrai-
gados na sociedade.
Contudo, um ponto de destaque é que a oferta de educação e formação às pessoas
vistas como desfavorecidas não garante a procura, pois existe o risco de receber apenas
aqueles já motivados e persuadidos pelos possíveis benefícios de novos saberes, em
uma sociedade cada vez mais condicionada para o desenvolvimento de novas com-
petências e conhecimentos (MELO, 2012).
Como forma de superar os obstáculos, seguindo os preceitos de Ivan Illich, sugere-se a
integração entre a educação e o desenvolvimento local, por meio da educação popular
e comunitária. Nesse contexto, a educação e a formação de adultos não podem ser
entendidas prioritariamente em uma perspectiva do trabalho, da competitividade e da
empregabilidade, mas, sim, devem também ser compreendidas em uma dimensão onto-
lógica e política, que visem fazer da cultura um bem público aberto a todos os cidadãos.
7
Segundo Oliveira (2011), as políticas de governo são aquelas em que o Executivo toma decisões, obje-
tivando responder às demandas da agenda política interna, num processo básico de formulação e im-
plementação de determinadas medidas e programas. Por sua vez, as políticas de Estado são aquelas que
abrangem mais de uma agenda do Estado, percorrendo, em geral, o Parlamento ou inúmeras instâncias de
discussão, resultando em mudanças de outras normas ou premissas preexistentes e incidindo em setores
mais amplos da sociedade.
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O sistema educacional deve permitir, a todos aqueles que queiram aprender, acesso aos
recursos disponíveis, em qualquer época de sua vida, institucionalizando o intercâmbio
de habilidades e criando centros culturais de aprendizagem e leitura, abertos ao público,
onde se valorize a educação cultural, crítica e cívica.
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Data da submissão: 19/04/2020
Data da aprovação: 20/05/2020
